Арбитражный процессуальный кодекс РФ (АПК РФ) с комментариями к статьям

Статья 29. Подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений

См. текст статьи в предыдущей редакции

Статья 29. Подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений

1. Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:

1) утратил силу;

Информация об изменениях:

См. текст пункта 1 части 1 статьи 29


Информация об изменениях:

Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. N 317-ФЗ часть 1 статьи 29 настоящего Кодекса дополнена пунктом 1.1

1.1) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

2) об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;

3) об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

4) о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

5) другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

2. Утратила силу.

Информация об изменениях:

См. текст части 2 статьи 29

<Статья 28 | Статья 29 | Статья 30>

Научно-практический комментарий:

1. Комментируемая статья устанавливает подведомственность арбитражному суду дел по экономическим спорам, возникающим в сфере публичных правоотношений (разд. III АПК РФ).
Арбитражному суду подведомственны дела по спорам публично-правового характера, возникающие из правоотношений, основанных на административном и ином властном подчинении одной стороны другой, при условии, что:
1) такой спор возник в связи с осуществлением юридическим лицом или гражданином предпринимательской или иной экономической деятельности;
2) одной из сторон в таких делах является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, другой - орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо, в том числе судебный пристав-исполнитель, наделенные вне суда по отношению к первым властными полномочиями.
Дела, указанные в п. 1, 3 данной статьи, подлежат рассмотрению в арбитражном суде, когда последний федеральным законом прямо указан в качестве суда, полномочного рассматривать такие дела.
Пленум ВАС РФ в Постановлении от 9 декабря 2002 г. N 11 обратил внимание на то, что к подведомственности арбитражных судов относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов и дела об административных правонарушениях, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. В связи с этим такие дела, в том числе отнесенные к подсудности ВАС РФ, подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела (п. 3).
Указанные условия должны быть в совокупности. Отсутствие хотя бы одного из них делает спор не подведомственным арбитражному суду.
2. В пункте 1 комментируемой статьи речь идет о нормоконтроле арбитражного суда в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
По российскому законодательству нормоконтроль осуществляют также Конституционный Суд РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ), конституционные (уставные) суды субъектов РФ (ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"), а также суды общей юрисдикции (п. 3 ч. 1 ст. 22, ст. 245, гл. 24 ГПК РФ).
Учитывая, что проверка конституционности (на предмет соответствия Конституции РФ) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, - исключительная компетенция федерального Конституционного Суда РФ, арбитражному суду (как и суду общей юрисдикции) в принципе неподведомственны дела о проверке на предмет соответствия Конституции РФ перечисленных нормативных актов.
Поскольку проверка соответствия конституции (уставу) субъекта РФ законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ - исключительная компетенция регионального конституционного (уставного) суда, арбитражному суду (как и суду общей юрисдикции) также в принципе неподведомственны дела о проверке на предмет соответствия конституции (уставу) субъекта РФ перечисленных нормативных актов.
Таким образом, под контроль арбитражного суда попадают только нормативные правовые акты ниже уровня федерального закона - нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и нормативные правовые акты органов местного самоуправления при условии, что:
1) проверка таких актов осуществляется на предмет их соответствия федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (за исключением Конституции РФ, конституции (устава) субъекта РФ);
2) такие акты затрагивают интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Так, прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением к Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики о признании недействительным Приказа "Об организации работы по государственному экологическому контролю при продлении разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, лимитов на размещение отходов производства и потребления природопользователям, отнесенным к объектам республиканского экологического контроля".
Определением суда первой инстанции производство по делу прекращено по п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ по мотиву неподведомственности спора арбитражному суду.
Оставив определение без изменения, ФАС Уральского округа указал следующее. Согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. Поскольку основанием для обращения прокурора в суд послужил спор о компетенции федеральных органов Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды и аналогичных органов субъектов РФ, который не носит экономического характера, как того требуют ст. 27, 29 АПК РФ, суд сделал обоснованный вывод о неподведомственности данного спора арбитражному суду <1>;
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Уральского округа от 16 ноября 2004 г. N Ф09-4856/04-АК.

3) проверка таких актов федеральным законом прямо отнесена к компетенции арбитражного суда. Последнее обусловлено наличием полномочий по контролю за поименованными нормативными правовыми актами у суда общей юрисдикции. Именно для разграничения компетенции по нормоконтролю между судом общей юрисдикции и арбитражным судом п. 1 комментируемой статьи АПК РФ и содержит оговорку: "Если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда".
Наряду с Пленумом ВАС РФ <1> Пленум ВС РФ в Постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <2> разъяснил судам общей юрисдикции, что, исходя из положений ст. 245 ГПК РФ, суды не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (п. 1).
--------------------------------
<1> Пункт 3 Постановления от 9 декабря 2002 г. N 11.
<2> Бюллетень ВС РФ. 2008. N 1.

Практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов по данной категории дел свидетельствует о несовершенстве юридической техники при указании в федеральном законе на возможность оспаривания нормативного правового акта в том или ином суде ("Могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке", "В суд или арбитражный суд"), порождающей если не "двойную" судебную подведомственность таких дел (когда ВС РФ полагает, что арбитражный суд прямо не указан в федеральном законе в качестве компетентного суда, а ВАС РФ - наоборот), то, во всяком случае, неопределенность в вопросе о подведомственности таких дел на уровне судов общей юрисдикции регионального уровня, а равно федеральных арбитражных судов округов и арбитражных судов субъектов РФ <1>.
--------------------------------
<1> Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 11 марта 2004 г. по делу N А38-4164-15/530-2003, от 6 апреля 2004 г. по делу N А29-8643/2003а, от 13 октября 2004 г. по делу N А28-7869/2004-344/27; ФАС Северо-Западного округа от 12 марта 2003 г. по делу N А26-7636/02-26/в, от 21 октября 2003 г. по делу N А66-4400-03, от 7 июля 2004 г. по делу N А56-43466/03; ФАС Уральского округа от 9 января 2004 г. N Ф09-4645/03-АК.

Попытка внести определенность по данному вопросу предпринята в информационном письме Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" <1>, в котором обращено внимание арбитражных судов на следующее. Согласно ст. 29, ч. 3 ст. 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов. Поэтому по делам об оспаривании нормативных правовых актов арбитражным судам следует проверять, имеется ли федеральный закон, который отнес рассмотрение таких дел к компетенции арбитражного суда. Если при решении вопроса о принятии заявления о признании нормативного правового акта недействующим судья установит, что в применяемом федеральном законе арбитражный суд не назван в качестве суда, компетентного рассматривать такое заявление, данное заявление может быть возвращено применительно к основанию, предусмотренному п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ. Если это обстоятельство будет установлено в судебном заседании, производство по делу подлежит прекращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ <2>.
--------------------------------
<1> Вестник ВАС РФ. 2004. N 10.
<2> Пункт 1 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80.

На 1 мая 2008 г. арбитражному суду подведомственны дела об оспаривании следующих нормативных актов:
- нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами (п. 2 ст. 4, п. 2 ст. 138 НК РФ). В соответствии со ст. 138 НК РФ судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов организациями и индивидуальными предпринимателями производится в арбитражный суд, а физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, - в суд общей юрисдикции <1>. Между тем на сегодня следует учитывать, что Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <2> функции Министерства РФ по налогам и сборам, преобразованного в Федеральную налоговую службу, по принятию нормативных правовых актов в сфере налогов и сборов и ведению разъяснительной работы по законодательству о налогах и сборах переданы Минфину РФ (подп. "а" п. 2, подп. "а" п. 3, п. 15) <3>;
--------------------------------
<1> Там же. П. 8.
<2> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
<3> Постановления Президиума ВАС РФ от 19 сентября 2006 г. N 13322/04 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 11; от 16 января 2007 г. N 12547/06 // Вестник ВАС РФ. 2007. N 3; от 9 октября 2007 г. N 7526/07 // Вестник ВАС РФ. 2008. N 1.

- нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти в области таможенного дела (п. 4 ст. 5 ТмК РФ). В соответствии с указанной нормой Таможенного кодекса Российской Федерации (далее - ТмК РФ) нормативные правовые акты федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть обжалованы в арбитражный суд. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 функции Государственного таможенного комитета РФ, преобразованного в Федеральную таможенную службу, по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы Минэкономразвития России (подп. "а" п. 2, подп. "а" п. 3, п. 15). В п. 4 ст. 5 ТмК РФ отсутствует указание на субъектный состав участников правоотношений, из которых возник спор, как критерий определения судебной подведомственности. Следовательно, рассмотрение дел, связанных с оспариванием нормативных правовых актов Минэкономразвития России, относится к исключительной компетенции арбитражных судов вне зависимости от состава участников таких споров в тех случаях, когда эти акты затрагивают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности <1>;
--------------------------------
<1> Пункт 12 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80.

- нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций органов, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ - на предмет их соответствия антимонопольному законодательству РФ (подп. "а" п. 6 ч. 1 ст. 23 Федерального закона "О защите конкуренции" <1>). В соответствии с указанной нормой этого Федерального закона антимонопольный орган обращается в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций органов, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ <2>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.
<2> Пункт 13 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80.

- нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ в области регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию (ст. 7.1 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ (в ред. Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 125-ФЗ) "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" <1>). В соответствии с указанной статьей этого Федерального закона споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, подлежат рассмотрению в арбитражном суде. Согласно этому Федеральному закону подведомственность таких споров арбитражному суду не ставится в зависимость от субъектного состава участников споров. Кроме того, государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию во всех случаях относится к сфере экономической деятельности и направлено на регламентацию предпринимательской деятельности энергоснабжающих организаций. Поэтому рассмотрение указанных споров, в том числе и в случае, когда заявителем является физическое лицо, не имеющее статуса индивидуального предпринимателя, в соответствии с ч. 3 ст. 27, п. 5 ст. 29 АПК РФ относится к исключительной компетенции арбитражных судов <2>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1316.
<2> Пункт 11 информационного письма от 13 августа 2004 г. N 80. Позиция ВС РФ по вопросу о подведомственности такого рода дел изначально сводилась к тому, что данные дела с участием граждан-потребителей подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции (см.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 19 мая 2003 г. N 78-Г03-32), затем изменилась: первоначально высказанная позиция не основана на норме ст. 7.1 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", такие дела независимо от статуса гражданина-заявителя подлежат рассмотрению в арбитражном суде (см.: Определение Президиума ВС РФ от 4 февраля 2004 г. N 91пв-03 // Бюллетень ВС РФ. 2004. N 7; Вестник ВАС РФ. 2004. N 9). Пленум ВС РФ в Постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 разъяснил судам общей юрисдикции, что суды не вправе рассматривать и разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов в области регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации (п. 1).

- нормативных правовых актов органов местного самоуправления, их должностных лиц в соответствии со ст. 78 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. В соответствии с указанной статьей этого Федерального закона решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. По существу этот Федеральный закон установил, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<2> Пункт 9 информационного письма от 13 августа 2004 г. N 80. В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2004 г., утвержденном Постановлением Президиума ВС РФ от 9 февраля 2005 г., на вопрос о том, к подведомственности какого суда - суда общей юрисдикции или арбитражного суда - относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления, дан следующий ответ: "Из п. 1 ст. 29 АПК РФ и п. 3 ст. 191 АПК РФ следует, что дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, подведомственны арбитражным судам лишь в случае, если федеральным законом они прямо отнесены к их компетенции... Федеральным законодательством не предусмотрена норма, которая относила бы рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления в том случае, если заявителем является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, к компетенции арбитражных судов. Действительно, ст. 52 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Однако из содержания данной статьи не следует, что арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании именно нормативных правовых актов органов местного самоуправления, тогда как решения органов местного самоуправления могут носить как нормативный, так и ненормативный характер. Исходя из изложенного, а также учитывая то, что в настоящее время отсутствует федеральный закон, относящий рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления к подведомственности арбитражных судов, данная категория дел подлежит рассмотрению судами общей юрисдикции независимо от субъекта, обращающегося в суд с указанным требованием" // Бюллетень ВС РФ. 2005. N 7.

Так, прокурор области обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим одного из пунктов Положения о порядке сдачи в аренду муниципального имущества, находящегося в собственности города, утвержденного решением горсовета.
Определением суда первой инстанции, оставленным без изменения арбитражным кассационным судом, производство по делу прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.
Отменив состоявшиеся по делу судебные акты, Президиум ВАС РФ указал следующее. Прекращая производство по делу, арбитражный суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт органа местного самоуправления распространяет свое действие на юридических и физических лиц, а Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит критериев для отнесения дел об оспаривании подобных актов к подведомственности арбитражных судов, что исключает их компетенцию в силу п. 1 ст. 29, ч. 3 ст. 191 АПК РФ. Между тем согласно ст. 52 указанного Федерального закона <1> решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или в арбитражный суд в установленном законом порядке. Этот Федеральный закон по существу установил, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы организаций или граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Оспариваемое прокурором положение является нормативным правовым актом, затрагивающим права и законные интересы юридических лиц и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности <2>.
--------------------------------
<1> Норма ст. 52 данного Федерального закона аналогична норме ст. 78 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
<2> Постановление Президиума ВАС РФ от 12 октября 2004 г. N 7739/04 // Вестник ВАС РФ. 2005. N 2. См. также: Постановление Президиума ВАС РФ от 19 июля 2005 г. N 3926/05 // Вестник ВАС РФ. 2005. N 11. К аналогичному выводу пришел ФАС Уральского округа (см.: п. 2 Обзора практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 г., утвержденного Президиумом ФАС Уральского округа от 16 января 2004 г. N 1 // Официальный интернет-сайт ФАС Уральского округа: http://www.fasuo.arbitr.ru).

В связи с отсутствием единообразия в судебно-арбитражной практике по вопросу, подведомственно ли арбитражному суду дело об оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления, данный вопрос явился предметом обсуждения на заседании Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Свердловской области. По результатам обсуждения Научно-консультативный совет пришел к следующему выводу по означенному вопросу: "В соответствии с нормой ч. 1 ст. 29 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны арбитражному суду только в том случае, если, во-первых, обжалуемый нормативный акт затрагивает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, и во-вторых, если законом рассмотрение таких дел прямо отнесено к компетенции арбитражного суда. При этом оба указанных фактора должны быть в совокупности. Таким образом, указанная норма носит отсылочный характер. Часть 1 ст. 192 АПК РФ формулирует требования к надлежащему заявителю, а также предусматривает, что дела об оспаривании нормативного правового акта, принятого органом местного самоуправления, подведомственны арбитражному суду. Для определения подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления прежде всего требуется установить наличие нормы о подведомственности в федеральном законодательстве. Пункт 3 Постановления Пленума N 11 ВАС РФ от 09.12.2002 приводит в качестве примера несколько федеральных законов, которыми рассмотрение экономических споров и других дел отнесено к компетенции арбитражного суда: статью 138 Налогового кодекса Российской Федерации, статью 13 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию"... в которых арбитражный суд прямо назван в качестве суда, компетентного рассматривать такие дела. При этом нужно исходить из того, что перечень Федеральных законов, содержащийся в названном Постановлении, открытый, поскольку еще ряд действующих федеральных законов содержит аналогичное правило... ст. 50 Закона РФ "О недрах", ст. 52 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Таким образом, федеральное законодательство установило альтернативную подведомственность. Разграничение подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами проводится в соответствии с общими правилами разграничения подведомственности, о чем говорится и в ст. 29 АПК - оспаривание нормативно-правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, подведомственно арбитражным судам" <1>;
--------------------------------
<1> Пункт 1 Рекомендаций по вопросам административного и налогового права по итогам заседания от 27 апреля 2004 г. // Официальный интернет-сайт Арбитражного суда Свердловской области: http://www.ekaterinburg.arbitr.ru.

- нормативных актов Правительства РФ по вопросам введения и применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер при импорте товаров (ст. 5, 36 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" <1>). В соответствии со ст. 36 этого Федерального закона экономические споры и иные дела, связанные с регулированием настоящим Федеральным законом отношений (в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц), рассматриваются арбитражными судами <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4851.
<2> Пункт 1 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48.

Думается, что приведенный перечень случаев, когда в федеральном законе арбитражный суд прямо назван в качестве суда, компетентного на рассмотрение дела об оспаривании нормативного правового акта, исчерпывающим не является <1>.
--------------------------------
<1> Так, в судебно-арбитражной практике высказано суждение о подведомственности арбитражному суду дел об оспаривании нормативных актов по вопросам пользования недрами (см.: упомянутые Рекомендации Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Свердловской области от 27 апреля 2004 г.). По мнению автора, этот вывод надуман: исходя из буквального прочтения положений ст. 50 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823), "споры по вопросам пользования недрами разрешаются органами государственной власти, судом или арбитражным судом в соответствии с их полномочиями и в порядке, установленном законодательством. Рассмотрению в суде или арбитражном суде подлежат:... 2) обжалование решений органов государственной власти, противоречащих настоящему Закону, в том числе об отказе в предоставлении лицензии на пользование недрами или о досрочном прекращении права пользования недрами; 3) обжалование действий и решений должностных лиц и органов, противоречащих настоящему Закону; 4) обжалование противоречащих законодательству стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраной недр и окружающей природной среды" - такой вывод не следует.

Не исключена потенциальная возможность отнесения к ведению арбитражного суда указанного рода дел в будущем путем принятия отраслевого федерального закона с соответствующей оговоркой либо внесения такой оговорки в действующий отраслевой федеральный закон.
Вместе с тем Президиум ВАС РФ обратил внимание арбитражных судов на то, что в п. 5 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> предусмотрено, что законы субъекта РФ, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ и правовые акты их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке. Арбитражные суды в этом Федеральном законе не указаны в качестве судов, компетентных рассматривать такие заявления. Следовательно, заявления о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов РФ не подлежат рассмотрению арбитражными судами (кроме заявлений о признании недействующими актов органов государственной власти субъекта РФ, противоречащих антимонопольному законодательству). Не предусматривают возможности оспаривания в арбитражном суде нормативных правовых актов, в частности, ЗК РФ, БК РФ, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <2>, Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" <3>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<2> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3430.
<3> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4553; п. 14, 15 информационного письма от 13 августа 2004 г. N 80.

Так, ОАО "Алтайкрайгазсервис" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим решения Главного управления экономики и инвестиций Алтайского края "Об установлении нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению".
Решением арбитражного суда, оставленным без изменения арбитражным кассационным судом, заявленное требование удовлетворено.
Отменив состоявшиеся по делу судебные акты и прекратив производство по делу, Президиум ВАС РФ указал следующее. Согласно Положению о Главном управлении экономики и инвестиций Алтайского края, утвержденному постановлением Администрации Алтайского края, Управление является органом исполнительной власти Алтайского края, осуществляющим проведение в крае государственной экономической политики в сфере экономического планирования и прогнозирования, ценообразования, инвестиционной, научно-технической и другой деятельности. На основании п. 1 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Следовательно, при разрешении вопроса о подведомственности спора арбитражному суду необходимо установить наличие федерального закона, в соответствии с которым рассмотрение дела об оспаривании нормативного правового акта отнесено к его компетенции.
В настоящее время федеральный закон, относящий рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъекта РФ об установлении нормативов потребления при предоставлении коммунальных услуг к подведомственности арбитражных судов, не принят.
Вопросы подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов, устанавливающих нормативы потребления коммунальных услуг, принимаемых органами исполнительной власти субъекта РФ, урегулированы Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в п. 5 ст. 27 которого определено, что правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ и правовые акты их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке. Арбитражные суды в этом Федеральном законе не указаны в качестве судов, компетентных рассматривать такие заявления. Следовательно, заявления о признании недействующими нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъекта РФ не подлежат рассмотрению арбитражными судами. Ссылка арбитражного кассационного суда на Правила поставки газа в Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1998 г. N 162, которыми предусмотрено право покупателей газа на обращение в арбитражный суд по преддоговорным спорам о поставке газа, ошибочна. Данный акт не является федеральным законом и не может использоваться при решении вопроса о подведомственности арбитражному суду спора о признании недействующим нормативного акта органа исполнительной власти субъекта РФ. Применение арбитражным кассационным судом Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" по аналогии на том основании, что объектом спорных правоотношений является один из видов энергоносителей, противоречит Федеральному закону от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", регулирующему отношения в области газоснабжения <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 18 декабря 2007 г. N 9669/07 // Вестник ВАС РФ. 2008. N 3. См. также: Определение ВАС РФ от 28 февраля 2008 г. N 16782/07.

В практике ВС РФ вопрос о подведомственности дел о признании недействующими нормативных правовых актов субъекта РФ - регионального закона, акта региональных главы, законодательного (представительного), исполнительного органов власти - возникал неоднократно. Во всех случаях ВС РФ исходил из того, что такие дела подведомственны суду общей юрисдикции ввиду отсутствия федерального закона, который относил бы их рассмотрение к компетенции арбитражного суда <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определения Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 1 октября 2002 г. N 9-Г02-25; от 4 октября 2002 г. N 6-Г02-11, N 9-Г02-26; от 8 октября 2002 г. N 9-Г02-27, N 9-Г02-28, N 9-Г02-29; от 11 октября 2002 г. N 9-Г02-30; от 22 октября 2002 г. N 58-Г02-34, N 67-Г02-35; от 26 ноября 2002 г. N 53-Г02-39; от 28 ноября 2002 г. N 4-Г02-35; от 29 ноября 2002 г. N 47-Г02-25; от 6 декабря 2002 г. N 58-Г02-39, N 88-Г02-22; от 9 декабря 2002 г. N 84-Г02-3; от 24 декабря 2002 г. N 81-Вп02-10; от 14 января 2003 г. N 6-Г02-15; от 3 марта 2003 г. N 78-Г03-9; от 14 марта 2003 г. N 53-Г03-5; от 17 марта 2003 г. N 43-Г03-1, N 43-Г03-2; от 18 марта 2003 г. N 53-Г03-2, N 53-Г03-3; от 28 апреля 2003 г. N 13-Г03-5, N 78-Г03-25; от 14 декабря 2005 г. N 6-Г05-10. См. также: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за IV квартал 2006 года, утвержденный Постановлением Президиума ВС РФ от 7 марта 2007 г. (п. 2 разд. "Судебная практика по гражданским делам") // Бюллетень ВС РФ. 2007. N 8.

В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2005 г., утвержденном Президиумом ВС РФ от 23 ноября 2005 г. <1>, на вопрос, какова подведомственность заявлений физических и юридических лиц об обжаловании нормативных правовых актов Центрального банка РФ, дан следующий ответ: "Из п. 1 ч. 1 ст. 29 и п. 3 ст. 191 АПК РФ следует, что дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, подведомственны арбитражным судам лишь в случае, если федеральным законом они прямо отнесены к их компетенции... В федеральном законодательстве не предусмотрена норма, которая относила бы рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов Центрального банка Российской Федерации (Банка России) к компетенции арбитражных судов. Таким образом, рассмотрение заявлений граждан и юридических лиц о признании недействующими нормативных правовых актов Центрального банка Российской Федерации относится к компетенции судов общей юрисдикции, и на основании п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ указанные заявления рассматриваются по первой инстанции Верховным Судом РФ" (вопрос 1).
--------------------------------
<1> Бюллетень ВС РФ. 2006. N 3.

3. В практике ВАС РФ (как и ВС РФ) имела место позиция, согласно которой акт, хотя и устанавливающий нормы для неопределенного круга лиц, но изданный неуполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти, а также не зарегистрированный в Минюсте России и не опубликованный в установленном порядке <1>, не является нормативным правовым актом в контексте положений п. 1 ст. 29, п. 1 ч. 2 ст. 34, гл. 23 АПК РФ (п. 2 ч. 1 ст. 26, п. 2 ч. 1 ст. 27, гл. 24 ГПК РФ), а потому не может быть оспорен в арбитражном суде (суде общей юрисдикции).
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

Такая позиция представляется ошибочной: ненадлежащие форма и реквизиты акта, устанавливающего нормативные предписания, равно как и отсутствие фактов его регистрации в Минюсте России и (или) официального опубликования, не меняют существо такого акта. Несоблюдение указанных требований не может являться препятствием для оспаривания такого правового акта в суде именно как нормативного правового акта, а может стать основанием признания судом оспариваемого акта недействующим.
Конституционный Суд РФ в Определении от 20 октября 2005 г. N 442-О "По жалобе закрытого акционерного общества "СЕБ Русский Лизинг" на нарушение конституционных прав и свобод п. 1 ст. 29, п. 1 ч. 1 ст. 150, ч. 2 ст. 181, ст. 273 и 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" <1>, в частности, указал: "Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации устанавливает, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 1 ст. 29); арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде (п. 1 ч. 1 ст. 150). Как следует из приведенных нормативных положений, ст. 29 и 150 АПК Российской Федерации во взаимосвязи со ст. 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации не препятствуют обжалованию в судебном порядке актов Министерства финансов Российской Федерации, если эти акты порождают право налоговых органов предъявлять требования к налогоплательщикам. При рассмотрении подобных дел арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, что порядок и форма принятия обжалуемого акта соблюдены (либо не соблюдены); они обязаны выяснить, затрагивает ли он права налогоплательщиков, соответствует ли актам законодательства о налогах и сборах, и в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав; иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации" <2>.
--------------------------------
<1> Вестник КС РФ. 2006. N 2.
<2> См. также: Определение Конституционного Суда РФ от 19 июня 2007 г. N 456-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Фирма "Жилстройинвест" на нарушение конституционных прав и свобод положениями п. 2 ст. 29, п. 1 ч. 1 ст. 150 и ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

Практика ВАС РФ после принятия указанного Определения Конституционного Суда РФ свидетельствует о том, что нормативные акты с формальными "погрешностями" могут быть оспорены в арбитражном суде.
Так, ВАС РФ по делу по заявлению ОАО о признании недействующим письма Федеральной налоговой службы (ФНС), отклонив ходатайство ФНС о прекращении производства по делу ввиду того, что оспариваемый акт не является нормативным, поскольку носит разъяснительный характер, не содержит официальных предписаний, издан в форме письма, в официальном порядке не зарегистрирован и не опубликован, указал, что оспариваемое письмо не ограничено действием по кругу лиц, рассчитано на неоднократное применение, разъясняет отдельные положения законодательства о налогах и сборах, поэтому возможность его использования налоговыми органами при осуществлении функций налогового контроля не исключается <1>.
--------------------------------
<1> Решение ВАС РФ от 15 марта 2006 г. N 10539/04 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 5. См. также: решение ВАС РФ от 31 мая 2006 г. N 3894/06. Между тем Постановлением Президиума ВАС РФ от 14 ноября 2006 г. N 11253/06 (Вестник ВАС РФ. 2007. N 2) последнее решение ВАС РФ отменено, производство по делу прекращено, исходя из следующего. Согласно п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506, ФНС является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов. В соответствии со ст. 4 НК РФ федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов, не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов. Указанными полномочиями наделены федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела. Таким органом является Минфин России, которому в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" переданы функции Министерства РФ по налогам и сборам по принятию нормативных правовых актов в сфере налогов и сборов и ведению разъяснительной работы по законодательству о налогах и сборах. Следовательно, в действующей системе правового регулирования ФНС не вправе принимать (издавать) нормативные правовые акты в сфере налогов и сборов. При этом под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом В ПРЕДЕЛАХ ЕГО КОМПЕТЕНЦИИ и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Оспариваемое письмо ФНС названным критериям, позволяющим признать его в качестве нормативного правового акта, не отвечает. Данное письмо было принято, когда ФНС не являлась федеральным органом исполнительной власти, управомоченным осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере налогов и сборов. Кроме того, согласно п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, ИЗДАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В ВИДЕ ПИСЕМ И ТЕЛЕГРАММ НЕ ДОПУСКАЕТСЯ. Следовательно, содержащиеся в оспариваемом письме ФНС положения не могут рассматриваться в качестве положений, устанавливающих обязательные для налоговых органов правила поведения, подлежащие неоднократному применению при осуществлении ими функций налогового контроля. Соблюдения этих правил налоговые органы не вправе требовать и от налогоплательщиков (налоговых агентов). Арбитражные суды, рассматривающие возникающие в сфере налогов и сборов споры, также не связаны положениями указанного письма, поскольку подобные письма не входят в круг нормативных правовых актов, применяемых при рассмотрении дел. В силу ст. 4 НК РФ, Положения о Федеральной налоговой службе оспариваемое письмо не должно влечь правовые последствия, так как не отвечает критериям, позволяющим признать его в качестве нормативного правового акта. Впоследствии Президиум ВАС РФ уточнил свою позицию по рассматриваемому вопросу, оставив без изменения Определение ВАС РФ о прекращении производства по делу и указав следующее. В соответствии с п. 1 ст. 29, ч. 3 ст. 191 АПК РФ арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Данные нормоположения не определяют НИ ВИДЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, НИ ПРЕДМЕТ ИХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ, А ЛИШЬ УСТАНАВЛИВАЮТ КРИТЕРИИ ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, ПРИ НАЛИЧИИ КОТОРЫХ УКАЗАННЫЕ ДЕЛА ПОДЛЕЖАТ РАССМОТРЕНИЮ В АРБИТРАЖНОМ СУДЕ. РАЗРЕШЕНИЕ ВОПРОСА О ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ АРБИТРАЖНОМУ СУДУ ДЕЛА ПО ЗАЯВЛЕНИЮ О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВУЮЩИМ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА ЗАВИСИТ ОТ ЕГО КОНКРЕТНОГО СОДЕРЖАНИЯ, ХАРАКТЕРА ПРАВООТНОШЕНИЙ, ПО ПОВОДУ КОТОРЫХ ВОЗНИК СПОР, В ТОМ ЧИСЛЕ ОТ ТОГО, ЗАТРАГИВАЕТ ЛИ ОСПАРИВАЕМЫЙ НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ ПРАВА И ЗАКОННЫЕ ИНТЕРЕСЫ ЗАЯВИТЕЛЯ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ И ИНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. ПРИ ЭТОМ АРБИТРАЖНОМУ СУДУ НАДЛЕЖИТ УСТАНОВИТЬ НАЛИЧИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА, В СООТВЕТСТВИИ С КОТОРЫМ РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛА ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА ОТНЕСЕНО К ЕГО КОМПЕТЕНЦИИ. В связи с этим вопрос о подведомственности дела об оспаривании нормативного правового акта должен решаться арбитражным судом на основе установления и исследования фактических обстоятельств дела, имеющих значение для его рассмотрения, в том числе связанных с определением природы содержащегося в оспариваемом положении правила, законодательного регулирования в данной сфере. Как следует из ст. 4 НК РФ, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов, не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов. Такими полномочиями наделены федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела. Таким органом является Минфин России. Порядок судебного обжалования нормативных правовых актов в сфере налогов и сборов определен в ст. 137, 138 НК РФ, согласно которым организации и индивидуальные предприниматели обжалуют такие акты путем подачи заявления в арбитражный суд; судебное обжалование актов физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, производится путем подачи заявления в суд общей юрисдикции. Тем самым законодатель разграничил компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов в сфере разрешения налоговых споров, в том числе связанных с оспариванием нормативных правовых актов в этой сфере, исходя из субъектного состава лиц, обращающихся в суд с соответствующим требованием. Толкование используемого в ст. 137, 138 НК РФ понятия "налоговый орган" в том смысле, какой ему придается в п. 2 ст. 4, ст. 30 НК РФ, означало бы, что в результате реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти организации и индивидуальные предприниматели оказались лишенными права обратиться с соответствующим заявлением в арбитражный суд как орган правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а арбитражные суды - своих полномочий по осуществлению судебной проверки нормативных правовых актов по вопросам налогообложения и сборов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, дела об оспаривании нормативных правовых актов Минфина России по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, подведомственны арбитражным судам. Поэтому содержащийся в оспариваемом Определении ВАС РФ вывод о неподведомственности арбитражному суду дел об оспаривании нормативных правовых актов Минфина России ошибочен. Вместе с тем Президиум не находит оснований для отмены этого Определения ВАС. Сам факт направления письма конкретному лицу по его обращению не исключает более широкого действия этого письма, если в нем содержатся обязательные правила поведения, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение. РАССМАТРИВАЯ ПОДОБНЫЕ ДЕЛА, СУД НЕ ВПРАВЕ ОГРАНИЧИВАТЬСЯ ФОРМАЛЬНЫМ УСТАНОВЛЕНИЕМ СОБЛЮДЕНИЯ ПОРЯДКА И ФОРМЫ ПРИНЯТИЯ ОБЖАЛУЕМОГО АКТА. СУД ДОЛЖЕН ВЫЯСНИТЬ, РАССЧИТАН ЛИ ОСПАРИВАЕМЫЙ АКТ НА МНОГОКРАТНОЕ ПРИМЕНЕНИЕ НАЛОГОВЫМИ ОРГАНАМИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ФУНКЦИЙ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ, ЗАТРАГИВАЕТ ЛИ ОН ПРАВА НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ, СООТВЕТСТВУЕТ ЛИ АКТАМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАЛОГАХ И СБОРАХ. ПРИ ЭТОМ РАЗРЕШЕНИЕ ВОПРОСА О ТОМ, НОСИТ ЛИ ТОТ ИЛИ ИНОЙ АКТ ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА НОРМАТИВНЫЙ ХАРАКТЕР, ДОЛЖНО ПРОИЗВОДИТЬСЯ НЕЗАВИСИМО ОТ ЕГО ФОРМЫ, СОДЕРЖАНИЯ И ДРУГИХ УСЛОВИЙ, НАПРИМЕР ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ, ОПУБЛИКОВАНИЯ В ОФИЦИАЛЬНОМ ИЗДАНИИ. Между тем, как следует из представленных материалов и оспариваемого письма Минфина России, этот документ содержит разъяснения налогового законодательства, которые никого ни к чему не обязывают. Он не устанавливает обязательных для неопределенного круга лиц правил поведения, потому не носит нормативного характера и, следовательно, не может иметь юридического значения и порождать правовые последствия для неопределенного круга лиц (Постановление от 19 сентября 2006 г. N 13322/04 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 11). См. также: Постановления Президиума ВАС РФ от 16 января 2007 г. N 12547/06 // Вестник ВАС РФ. 2007. N 3; от 9 октября 2007 г. N 7526/07 // Вестник ВАС РФ. 2008. N 1.

4. В п. 2 комментируемой статьи речь идет о последующем контроле арбитражного суда за ненормативными правовыми актами, решениями и действиями (бездействием) властвующего субъекта на предмет их соответствия федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (ч. 4 ст. 200 АПК РФ).
Такой судебный контроль следует из положения ч. 2 ст. 46 Конституции РФ.
Реализация права на оспаривание в арбитражном суде ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) властвующего субъекта организациями и гражданами, если таковые затрагивают права и законные интересы последних в сфере экономической, в том числе предпринимательской, деятельности, не зависит от прямого указания на такое право в федеральном законе, как это прямо предусмотрено, например, в п. 2 ст. 138 НК РФ, п. 1 ст. 45 ТмК РФ, ч. 1 ст. 121 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" и др.
Применение положения п. 2 ст. 29 АПК РФ в плане разграничения подведомственности такого рода дел между судами общей и арбитражной юрисдикции в практике ВС РФ и ВАС РФ разнотолков не вызывает.
Дело об оспаривании постановления главы субъекта РФ по вопросу предоставления земельного участка, затрагивающего права и законные интересы сельскохозяйственных организаций, подведомственно арбитражному суду.
Так, глава администрации области принял Постановление "Об изъятии земель сельскохозяйственных предприятий и передаче их... лесхозу".
Природоохранный прокурор обратился в областной суд с заявлением о признании этого Постановления противоречащим федеральному законодательству.
Оставив Определение суда первой инстанции о прекращении производства по делу без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ указала следующее. Дав анализ действующему законодательству и учитывая, что оспариваемым Постановлением предусматривается изъятие земель сельскохозяйственных предприятий и предоставление их лесхозу, суд правильно пришел к выводу о том, что данное Постановление адресовано конкретным лицам (администрации района и сельхозпредприятиям этого района, Лесхозу, Комитету по земельным ресурсам и землеустройству области, Управлению лесами), поэтому обжалуемое Постановление само по себе не является нормативно-правовым актом, поскольку не содержит правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, т.е. является актом индивидуального характера. Так как дела об оспаривании правовых актов, носящих ненормативный (индивидуальный) характер, в зависимости от субъектного состава участников и характера правоотношений разрешаются арбитражными судами (п. 2 ст. 29 АПК РФ) либо районными судами системы судов общей юрисдикции, суд правильно указал в Определении, что в данном случае производство по делу подлежит прекращению, поскольку оно не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определения Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 19 декабря 2002 г. N 87-Г02-13; от 29 мая 2003 г. N 39-Г03-9. См. также п. 3 Обзора практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 г., утвержденного Президиумом ФАС Уральского округа от 16 января 2004 г. N 1 // Официальный интернет-сайт ФАС Уральского округа: http://www.fasuo.arbitr.ru.

Дело об оспаривании предписания контролирующего органа об устранении нарушений закона, адресованного организации в связи с ее коммерческой деятельностью, подведомственно арбитражному суду.
Так, ОАО обратилось в арбитражный суд с иском к Государственной инспекции труда по городу о признании недействительным ее предписания о необходимости перечисления ОАО обязательной платы за каждого нетрудоустроенного гражданина в рамках установленных квот в фонд занятости населения города.
Определением суда, оставленным без изменения арбитражными апелляционным и кассационным судами, ОАО отказано в принятии искового заявления со ссылкой на неподведомственность спора арбитражному суду <1>.
--------------------------------
<1> На момент вынесения арбитражным судом Определения об отказе в принятии искового заявления действовал АПК РФ 1995 г., в силу п. 1 ч. 1 ст. 107 которого "судья отказывает в принятии искового заявления... если спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде".

Отменив состоявшиеся судебные акты, Президиум ВАС РФ указал следующее. Как видно из материалов дела, суд не учел, что в данном случае, предлагая ОАО перечислить на расчетный счет фонда занятости обязательную плату за каждое нетрудоустроенное лицо в соответствии с Законом города "О квотировании рабочих мест в городе...", инспекция затрагивает отношения работодателя и фонда, которые нельзя признать трудовыми. Предписание инспекции является ненормативным актом государственного органа, касающимся имущественных интересов ОАО. Учитывая субъектный состав и характер возникших правоотношений, данный спор подведомствен арбитражному суду <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 10 сентября 2002 г. N 4851/02.

В то же время представление контролирующего органа об устранении нарушений закона, не затрагивающее прав и законных интересов субъекта предпринимательской деятельности, не может быть оспорено в арбитражном суде.
Так, ОАО "Хабаровскэнерго" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным представления амурского городского прокурора "Об устранении нарушений закона".
Решением суда, оставленным без изменения арбитражным кассационным судом, в удовлетворении заявления отказано.
Отменив состоявшиеся судебные акты и прекратив производство по делу, Президиум ВАС РФ указал следующее. Оспариваемое представление прокурора адресовано заместителю генерального директора ОАО К. В представлении прокурор ссылается на то, что предупреждения об ограничении подачи тепловой энергии и прекращении подачи горячего водоснабжения, направленные в адрес учреждений образования, культуры, здравоохранения, финансируемых из местного бюджета, являются противоправными, поскольку могут привести к нарушению прав и здоровья людей, срыву образовательного процесса, замерзанию отопительной системы учреждений, а применение такого способа самозащиты гражданских прав, как ограничение подачи теплоэнергии, причиняет вред публичным интересам и нарушает права неопределенного круга лиц. Суды не учли, что в силу п. 2 ст. 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. В соответствии с положениями Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 1, 22, 24) представление прокурора само по себе не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы органа или должностного лица, которым оно внесено. В настоящем случае оспариваемое представление не затрагивает прав и законных интересов ОАО в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влечет для него последствий экономического характера и не создает препятствий для осуществления такой деятельности, не порождает экономического спора. При таких обстоятельствах данный спор арбитражному суду неподведомствен <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 29 мая 2007 г. N 1865/07 // Вестник ВАС РФ. 2007. N 9.

Действия сотрудников органа внутренних дел, связанные с проведением мероприятий по контролю за предпринимательской деятельностью организации, при отсутствии дела об административном правонарушении, уголовного дела могут быть оспорены в арбитражном суде в порядке п. 2 ст. 29, ч. 3 ст. 198 АПК РФ.
Так, ЗАО "Издательство...", ЗАО "Телекомпания...", ООО "Рекламное агентство..." обратились в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий Управления внутренних дел по экономическим и налоговым преступлениям по порядку составления описи документов, изъятых у них в ходе осмотра занимаемых ими помещений.
Решением суда, отмененным Постановлением арбитражного кассационного суда, заявленное требование удовлетворено.
При новом рассмотрении Определением суда первой инстанции, оставленным без изменения арбитражными апелляционным и кассационным судами, производство по делу прекращено на основании п. 1 ст. 150 АПК РФ.
Отменив состоявшиеся судебные акты с оставлением в силе первоначального решения суда, Президиум ВАС РФ указал следующее. Прекращая производство по делу, суды руководствовались ст. 5 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", ст. 39 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции", согласно которым лицо, полагающее, что действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, привели к нарушению его прав и свобод, вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, прокурору или в суд. Между тем оспариваемые действия сотрудников Управления по составлению описи документов, изъятых при осмотре помещений, проводились в рамках административного производства в целях проверки соответствия деятельности издательства, телекомпании и агентства действующему законодательству о порядке работы с денежной наличностью и порядке ведения кассовых операций, т.е. рассматриваемые правоотношения возникли в связи с осуществлением названными организациями как юридическими лицами предпринимательской и иной экономической деятельности. Эти действия проводились в рамках дела об административном правонарушении, производство по которому прекращено <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 6 марта 2007 г. N 14277/06 // Вестник ВАС РФ. 2007. N 5.

5. В судебно-арбитражной практике разнотолки вызывал вопрос: является ли акт, хотя и устанавливающий нормы для конкретного лица, но принятый не уполномоченным на то должностным лицом федерального органа исполнительной власти, ненормативным правовым актом в контексте положений п. 2 ст. 29, гл. 24 АПК РФ, а потому может ли он быть оспорен в арбитражном суде?
Так, в Постановлении Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" <1> арбитражным судам разъяснено, что ст. 137, 138 НК РФ предусматривают право налогоплательщика на судебное обжалование акта налогового органа. При толковании этих статей следует принимать во внимание, что понятие "акт" использовано в них в ином значении, чем в ст. 100, 101.1 этого Кодекса. При применении ст. 137, 138 НК РФ необходимо исходить из того, что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика. Кроме того, поскольку в Кодексе не установлено иное, налогоплательщик вправе обжаловать в суд требование об уплате налога, пеней и требование об уплате налоговой санкции независимо от того, было ли им оспорено решение налогового органа, на основании которого вынесено соответствующее требование (п. 48).
--------------------------------
<1> Вестник ВАС РФ. 2001. N 7.

Конституционный Суд РФ в Определении от 4 декабря 2003 г. N 418-О "По жалобе гражданина Егорова Андрея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации, ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 года, статей 29 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 года" <1> обратил внимание на то, что, "как усматривается из представленных заявителем материалов, при применении статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации в деле ООО "Анего" арбитражный суд, руководствуясь абзацем третьим п. 48 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2001 года, исходил из того, что письменный документ в форме требования государственного налогового инспектора не может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления иска о признании акта недействительным, поскольку он подписан не руководителем (заместителем руководителя) налогового органа. Однако из названного Постановления не вытекает, что из сферы судебного контроля исключаются подобные решения должностных лиц, в абзаце четвертом того же пункта специально разъяснено, что, поскольку в Налоговом кодексе Российской Федерации не установлено иное, налогоплательщик вправе обжаловать в суд требование об уплате налога, пеней и об уплате налоговой санкции независимо от того, было ли им оспорено решение налогового органа, на основании которого вынесено соответствующее требование. Таким образом, положения статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу во взаимосвязи с положениями статей 29 и 198 АПК Российской Федерации не могут рассматриваться как исключающие обжалование в арбитражный суд решений (актов ненормативного характера) любых должностных лиц налоговых органов и рассмотрение таких обращений по существу. Иное противоречило бы Конституции Российской Федерации, неправомерно ограничивая фундаментальное конституционное право на судебную защиту, обеспечивающее законное осуществление гражданами и юридическими лицами иных прав и законных интересов... Правоприменитель впредь не может придавать положениям статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации какое-либо иное значение, расходящееся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным... в настоящем Определении".
--------------------------------
<1> Вестник КС РФ. 2004. N 2.

Так, ООО обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения государственного учреждения "Центр стандартизации, метрологии и сертификации", выраженного в письме, в части распространения поверки на все резервуары, запрета калибровочных работ, утраты силы аттестата аккредитации на проведение калибровочных работ; о признании данного письма незаконным с момента его издания и др.
Постановлением арбитражного апелляционного суда, оставленным в указанной (заявленной) части без изменений Постановлением арбитражного кассационного суда, производство по делу прекращено по мотиву неподведомственности спора арбитражному суду.
Отменив состоявшиеся судебные акты в части прекращения производства по делу, Президиум ВАС РФ указал следующее. Центр (аккредитующий орган) выдал ООО (аккредитованной организации) аттестат аккредитации на право проведения калибровочных работ. Согласно этому аттестату метрологическая служба ООО соответствует требованиям к выполнению калибровочных работ, утвержденным Постановлением Госстандарта России, и аккредитована на право проведения калибровочных работ в области резервуаров стальных горизонтальных и резервуаров стальных вертикальных. Оспариваемым письмом Центр уведомил аккредитованную организацию о том, что в связи с выходом межгосударственных стандартов "Резервуары стальные горизонтальные...", "Резервуары стальные вертикальные..." эти резервуары подлежат поверке, поэтому их калибровка прекращается, аттестаты аккредитации на право проведения калибровочных работ утрачивают силу. Арбитражный апелляционный суд счел, что данный спор арбитражному суду неподведомствен, поскольку оспариваемое письмо не относится к категории нормативных либо ненормативных актов, носит информационный характер, законных прав и интересов ООО не нарушает. Однако нормами действующего законодательства установлено, что аттестат аккредитации на проведение калибровочных работ предоставляет организации право на проведение названных работ, а также подтверждает квалификацию этой организации в данной области. Прекращая производство по делу, суд не проверил, является ли оспариваемое письмо ненормативным актом (решением, действием) Центра, изданным (совершенным) в рамках реализации его властных полномочий и непосредственно направленным на изменение прав и обязанностей лица, которому он адресован, в сфере предпринимательской деятельности; не определил, влечет ли этот документ правовые последствия <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 19 июля 2005 г. N 3324/05 // Вестник ВАС РФ. 2005. N 11.

Вместе с тем не могут быть предметом самостоятельного оспаривания в общем порядке в арбитражном суде акты органов и должностных лиц, сами по себе не затрагивающие прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, так называемые процедурные, промежуточные акты, акты во исполнение <1>.
--------------------------------
<1> Вопрос о правовой природе акта во исполнение применительно к актам приема-передачи имущества во исполнение гражданско-правовой сделки явился предметом обсуждения на заседании Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Свердловской области. Обсудив данный вопрос, Научно-консультативный совет пришел к следующему выводу: "При определении, является ли акт приема-передачи имущества сделкой, то есть юридически значимым действием, направленным на установление, изменение и прекращение гражданских прав и обязанностей, необходимо исходить из конкретных обстоятельств. В частности, является ли акт единственным документом о передаче имущества либо он является вторичным документом после подписания соответствующего договора, издания акта компетентным органом или собственником. В том случае, когда акт приема-передачи подписывается при отсутствии гражданско-правовой сделки или административного акта и содержит все существенные условия, позволяющие говорить о наличии сделки, подписан компетентными лицами и выражает согласованную волю сторон, направленную на возникновение гражданско-правовых последствий, акт приема-передачи имеет самостоятельное значение и выступает одновременно как основанием перехода прав на имущество, то есть сделкой (ст. 153 ГК РФ), так и документом, подтверждающим исполнение сделки" (п. 2 Рекомендаций по вопросам применения гражданского законодательства по итогам заседания от 9 декабря 2003 г. // Официальный интернет-сайт Арбитражного суда Свердловской области: http://www.ekaterinburg.arbitr.ru).

Так, ООО обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным заключения Института биологии гена РАН, об отмене определений оперативной таможни о возбуждении дела об административном правонарушении и о назначении экспертизы в рамках данного дела и др.
ФАС Северо-Кавказского округа производство по делу в части требований о признании недействительным заключения Института биологии РАН, об отмене определения таможни о возбуждении производства об административном правонарушении, об отмене определения таможни о назначении экспертизы по данному делу прекратил, исходя из следующего. Институт биологии гена РАН не относится к органам государственной власти РФ, а его заключение не является ненормативным правовым актом, решением. Данное заключение представляет собой письменный документ, отражающий ход и результаты исследований, проведенных экспертом, в котором указано, кем и на каком основании проводились исследования, их содержание, даны обоснованные ответы на поставленные перед экспертом вопросы и сделаны соответствующие выводы. Такое заключение является мнением специалиста в определенной области познания, которое может служить одним из доказательств, предусмотренных гл. 7 АПК РФ, и которое в соответствии со ст. 71 этого Кодекса оценивается арбитражным судом по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании всех имеющихся в деле доказательств <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 3.1 Обзора судебной практики по делам об оспаривании постановлений таможенных органов о привлечении лиц к административной ответственности: приложение к письму Федеральной таможенной службы от 24 сентября 2004 г. N 01-06/1438.

Ремонтно-строительный кооператив обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и об отмене постановления налоговой инспекции о привлечении к административной ответственности, о признании незаконным протокола об административном правонарушении и прекращении производства по делу.
ФАС Северо-Кавказского округа производство по делу прекратил, указав следующее. Протокол об административном правонарушении не относится к актам ненормативного характера, влияющим на осуществление прав и законных интересов лица, привлекаемого к административной ответственности в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Такой протокол является одним из доказательств по делу об административном правонарушении и должен быть исследован и оценен судом применительно к требованиям КоАП <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 14 октября 2004 г. N Ф08-4823/2004-1842А.

Топливно-заправочная компания аэропорта (ТЗК) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным акта проверки использования топливно-заправочного комплекса аэропорта.
Определением суда производство по делу прекращено на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, поскольку оспариваемый акт не является ненормативным актом, который может быть оспорен в арбитражном суде.
Оставив указанное Определение без изменения, ФАС Западно-Сибирского округа указал следующее. Оценивая оспариваемый акт проверки, суд первой инстанции правильно указал, что данный акт содержит факт нарушений, допущенных ТЗК как арендатором при использовании арендованного имущества, и не носит властный, распорядительный характер, порождающий правовые последствия для ТЗК, поэтому не является ненормативным актом, который может быть оспорен в арбитражном суде <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 26 октября 2004 г. N Ф04-7670/2004(5768-А27-9). См. также: Определение ВАС РФ от 31 октября 2007 г. N 10941/07.

6. В п. 3 комментируемой статьи речь идет о рассмотрении арбитражным судом дел об административных правонарушениях двоякого рода:
- о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, когда в силу КоАП рассмотрение такого дела отнесено к компетенции арбитражного суда (§ 1 гл. 25 АПК РФ);
- об оспаривании постановлений несудебных органов и должностных лиц, уполномоченных КоАП рассматривать дела об административных правонарушениях, о наложении административного взыскания на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, когда в силу КоАП обжалование таких постановлений производится в арбитражный суд (§ 2 гл. 25 АПК РФ).
Обжалованию в арбитражный суд подлежат постановления, вынесенные уполномоченными органами или должностными лицами, но не судами общей юрисдикции по подведомственным им делам <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Вестник ВАС РФ. 2003. N 3.

В любом случае такие дела подведомственны арбитражному суду при условии, что:
1) совершение административного правонарушения вменяется организации или индивидуальному предпринимателю.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП, подведомственны арбитражным судам только в том случае, когда соответствующие правонарушения совершены юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями <1>;
--------------------------------
<1> Пункт 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. N 2.

2) вменяемое организации или индивидуальному предпринимателю административное правонарушение совершено ими в связи с осуществлением экономической, в том числе предпринимательской, деятельности.
Дело об обжаловании индивидуальным предпринимателем постановления о привлечении его к административной ответственности как работника арбитражному суду неподведомственно.
Так, индивидуальный предприниматель П. обратился в арбитражный суд с заявлением об отмене постановления Государственной инспекции труда о привлечении его к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 5.27 КоАП ("Нарушение законодательства о труде и об охране труда").
Определением суда, оставленным без изменения арбитражными апелляционным и кассационным судами, производство по делу прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.
Оставив состоявшиеся судебные акты без изменения, Президиум ВАС РФ указал следующее. Государственной инспекцией труда проведена проверка выполнения требований трудового законодательства индивидуальным предпринимателем П. и выявлено несоблюдение им срока расчета при увольнении двух работников, в связи с чем составлен протокол о нарушении законодательства о труде и принято постановление о привлечении его к административной ответственности. В соответствии с ч. 3 ст. 30.1 КоАП постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд. Арбитражному суду подведомственны жалобы на те постановления по делам об административных правонарушениях, которые допущены организациями и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности. Часть 1 ст. 5.27 КоАП устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства о труде и охране труда. Субъектом ответственности выступает должностное лицо, допустившее правонарушение в сфере трудовых отношений, возникающих между работником и работодателем на основании трудового договора, заключение и исполнение которого не является для его сторон предпринимательской или иной экономической деятельностью, а относится к вопросам ее внутренней организации. Выступая работодателем, П. выполнял в отношении нанятых им работников функции и обязанности, присущие должностному лицу и предусмотренные трудовым законодательством, следовательно, он привлечен к административной ответственности не в качестве субъекта предпринимательской деятельности и не в связи с ее осуществлением, а как участник трудовых правоотношений, допустивший нарушение законодательства о труде <1>;
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 4 ноября 2003 г. N 8908/03 // Вестник ВАС РФ. 2004. N 3.

3) арбитражный суд прямо указан в КоАП в качестве суда, полномочного рассматривать такие дела.
Указанные условия должны быть в совокупности. Отсутствие какого-либо из них свидетельствует о неподведомственности дела арбитражному суду.
Подведомственность арбитражным судам дел о привлечении к административной ответственности установлена абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП. При этом необходимо учитывать, что дело, указанное в этом абзаце, подведомственно арбитражному суду и в том случае, когда на основании ст. 28.7 КоАП по нему проводится административное расследование (п. 9 Постановления от 27 января 2003 г. N 2). В силу абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП арбитражные суды рассматривают дела об административных правонарушениях, прямо перечисленных данной нормой КоАП.
Подведомственность арбитражным судам дел об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности определена ч. 3 ст. 30.1 КоАП. При этом такие дела, в отличие от дел о привлечении к административной ответственности, подведомственны арбитражному суду, если оспариваемое постановление вынесено в отношении юридического лица или лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица; КоАП не связывает полномочие арбитражного суда на рассмотрение таких дел с конкретными составами административных правонарушений, предусмотренными данным Кодексом.
Так, ОАО "Российские железные дороги" в лице филиала обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Государственной административно-технической инспекции о привлечении ОАО к административной ответственности на основании Закона Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге" за нарушение установленных сроков и порядка проведения работ по содержанию мест сбора и временного хранения мусора и твердых бытовых отходов.
Определением суда, оставленным без изменения арбитражным кассационным судом, производство по делу прекращено, поскольку данный вид правонарушения не связан с осуществлением ОАО предпринимательской и иной экономической деятельности.
Отменив состоявшиеся судебные акты, Президиум ВАС РФ указал следующее. В соответствии с п. 3 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного производства дела об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Согласно ч. 3 ст. 30.1 КоАП постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Таким образом, вывод суда о неподведомственности данного спора арбитражному суду является неправомерным <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 22 марта 2005 г. N 14288/04 // Вестник ВАС РФ. 2005. N 7.

Дело по жалобе арбитражного управляющего на постановление о привлечении его к административной ответственности подведомственно арбитражному суду.
Так, внешний управляющий ОАО К. обратился в арбитражный суд с заявлением об отмене постановления Государственной инспекции труда о привлечении его к административной ответственности за совершение административного правонарушения на основании ч. 1 ст. 5.27 КоАП. Основанием к привлечению К. к административной ответственности явилось нарушение им требований ст. 136 ТК РФ, выразившееся в невыплате заработной платы работникам предприятия.
Определением суда первой инстанции, оставленным без изменения арбитражным кассационным судом, производство по делу прекращено в связи с его неподведомственностью арбитражному суду.
Отменив указанные судебные акты, Президиум ВАС РФ указал следующее. Согласно ч. 3 ст. 30.1 КоАП постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд. Дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности внешнего управляющего предприятием подведомственны арбитражному суду, поскольку его действия, послужившие основанием для привлечения к административной ответственности, связаны с исполнением им полномочий внешнего управляющего и регулируются Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановления Президиума ВАС РФ от 27 сентября 2005 г. N 7460/05; от 27 февраля 2006 г. N 12732/05 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 2. См. также: Постановление Президиума ВАС РФ от 17 января 2006 г. N 11838/05 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 6.

В силу ч. 3 ст. 23.1 КоАП рассмотрение дел об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.1 КоАП ("Нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций"), к полномочиям арбитражного суда не отнесено <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 16 Обзора практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 г., утвержденного Президиумом ФАС Уральского округа от 16 января 2004 г. N 1 // Официальный интернет-сайт ФАС Уральского округа: http://www.fasuo.arbitr.ru.

В судебно-арбитражной практике возникал вопрос о том, изменится ли подведомственность дела об административном правонарушении, подведомственного в силу ч. 3 ст. 23.1, ч. 3 ст. 30.1 КоАП арбитражному суду, если потерпевшим по такому делу является гражданин, не обладающий статусом индивидуального предпринимателя, учитывая, что в соответствии с ч. 2 ст. 25.2 этого Кодекса потерпевший вправе обжаловать постановление по делу об административном правонарушении.
В Уральском арбитражном округе указанный вопрос явился предметом обсуждения на заседании Научно-консультативного совета при ФАС Уральского округа. По результатам обсуждения данного вопроса Научно-консультативный совет рекомендовал арбитражным судам Уральского округа исходить из следующего: "Правовой статус и процессуальные права потерпевшего определены в ст. 25.2, 28.2, 30.1 КоАП. В силу ч. 1 ст. 189, 202, 207 АПК РФ указанные нормы подлежат применению при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях... В случае обжалования судебного акта арбитражного суда по делу об административном правонарушении лицом, не участвовавшим в рассмотрении дела в суде первой инстанции и ссылающимся на наличие у него статуса потерпевшего, если суд не установит, что административным правонарушением такому лицу причинен физический, имущественный или моральный вред (ч. 1 ст. 25.2 КоАП), производство по жалобе подлежит прекращению применительно к п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ... Отсутствие у потерпевшего - физического лица статуса индивидуального предпринимателя не изменяет подведомственность дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 3 ст. 29 АПК РФ)" <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 15 Рекомендаций по итогам заседания от 7 декабря 2005 г. // Официальный интернет-сайт ФАС Уральского округа: http://www.fasuo.arbitr.ru.

7. В п. 4 комментируемой статьи речь идет о рассмотрении арбитражным судом дел о взыскании обязательных платежей и санкций, когда взыскание таковых во внесудебном порядке в силу федерального закона невозможно (гл. 26 АПК РФ).
Под невозможностью взыскания обязательных платежей и санкций во внесудебном порядке следует понимать случаи, когда:
- федеральным законом внесудебное их взыскание не предусмотрено вообще либо прямо предусмотрен судебный порядок их взыскания;
- несмотря на то что федеральным законом внесудебный порядок взыскания таковых предусмотрен, однако ввиду наступления определенных федеральным законом обстоятельств (например, истечение установленного срока для внесудебного взыскания) применение внесудебного порядка взыскания недопустимо;
- внесудебный порядок взыскания таковых, предусмотренный федеральным законом, "усечен": размер взыскиваемой суммы во внесудебном порядке ограничен либо федеральным законом предусмотрена возможность взыскания лишь путем бесспорного списания денежных средств со счета организации (предпринимателя) в банке, а ввиду отсутствия или недостаточности денежных средств на счетах в банках возникает необходимость обращения взыскания на иное имущество в порядке, установленном Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", в то время как такая возможность взыскания федеральным законом не предусмотрена. Обязательным условием принудительного исполнения актов несудебных органов в порядке, установленном указанным Федеральным законом, является наделение федеральным законом таких органов при осуществлении ими своих полномочий правом возлагать на граждан, организации обязанности по уплате денежных средств (ч. 1 ст. 1, п. 5 ч. 1 ст. 12 этого Федерального закона).
Внесудебный порядок взыскания предусмотрен в отношении следующих обязательных платежей и санкций:
- налогов (сборов), пеней и штрафов с налогоплательщиков (налоговых агентов) - организаций и индивидуальных предпринимателей (ст. 46, 47, 101.3 НК РФ). Внесудебный порядок взыскания таковых сводится к обращению взыскания налоговым органом на денежные средства плательщика на счетах в банках (иных кредитных организациях) в бесспорном порядке, а при невозможности последнего полностью или в части - к обращению взыскания на иное имущество плательщика - наличные денежные средства, неденежное имущество - в порядке, установленном Федеральным законом "Об исполнительном производстве", путем направления соответствующего постановления судебному приставу-исполнителю;
- таможенных пошлин, налогов и пеней с организаций и индивидуальных предпринимателей (ст. 348, 349, 351 - 353 ТмК РФ, ст. 47 НК РФ). Внесудебный порядок взыскания таковых таможенными органами почти аналогичен внесудебному порядку взыскания налогов (сборов) и пеней налоговыми органами;
- страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, пеней и штрафов со страхователей - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в случае, если размер причитающейся к уплате суммы не превышает: в отношении индивидуальных предпринимателей - 5 тыс. руб., в отношении юридических лиц - 50 тыс. руб. (ст. 25, 25.1 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" <1>). Внесудебный порядок взыскания таковых территориальными органами Пенсионного фонда РФ почти аналогичен внесудебному порядку взыскания налогов (сборов), пеней и штрафов налоговыми органами.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4832.

Президиум ВАС РФ рекомендовал арбитражным судам исходить из того, что при рассмотрении дел, связанных с взысканием недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов либо с обжалованием действий по взысканию недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов в соответствии с положениями ст. 25 указанного Федерального закона с изменениями, вступившими в силу с 1 января 2006 г., следует иметь в виду, что полномочиями по взысканию указанных сумм наделены лишь территориальные органы Пенсионного фонда РФ, налоговые органы такими полномочиями не обладают <1>;
--------------------------------
<1> Пункт 5 информационного письма от 20 февраля 2006 г. N 105 "О некоторых вопросах, связанных с вступлением в силу Федерального закона от 04.11.2005 N 137-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" // Вестник ВАС РФ. 2006. N 5.

- страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и пеней со страхователей - юридических лиц (ст. 22.1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" <1>). Внесудебный порядок взыскания таковых филиалами Фонда социального страхования РФ почти аналогичен внесудебному порядку взыскания налогов (сборов) и пеней налоговыми органами.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3803.

Взыскание обязательных платежей и санкций производится исключительно в судебном порядке в следующих случаях:
1) истек установленный федеральным законом срок для принятия решения о взыскании во внесудебном порядке налога (сбора), таможенных платежей, пеней и штрафов:
- для взыскания налога (сбора), пеней и штрафов за счет денежных средств со счетов в банках - двухмесячный срок после истечения срока, установленного в требовании об их уплате (п. 3, 9, 10 ст. 46 НК РФ) <1>;
--------------------------------
<1> См., например: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 23 июля 2004 г. по делу N А66-139-04.

- для взыскания таможенных платежей за счет денежных средств со счетов в банках - 30-дневный срок после истечения срока, установленного в требовании об их уплате (п. 2 ст. 351 ТмК РФ);
- для взыскания налога (сбора), пеней и штрафов, а также таможенных платежей за счет иного имущества - 1-годичный срок после истечения срока, установленного в требовании об их уплате (п. 1, 8 - 10 ст. 47 НК РФ, п. 3 ст. 353 ТмК РФ);
2) взыскание налога (сбора), пеней и штрафов производится с организаций, которым открыт лицевой счет (подп. 1 п. 2 ст. 45 НК РФ). Очевидно, речь идет о бюджетных учреждениях.
Между тем Пленум ВАС РФ в Постановлении от 17 мая 2007 г. N 31 "О рассмотрении арбитражными судами отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, ответчиком по которым выступает бюджетное учреждение" <1> разъяснил арбитражным судам следующее. В судебном порядке осуществляется взыскание с бюджетных учреждений задолженностей по налогам, сборам, пеням и штрафам за налоговые правонарушения, поскольку применение к данным организациям установленной ст. 46, 47 НК РФ внесудебной процедуры взыскания по решению налогового органа исключено абз. 4 п. 2 ст. 45 данного Кодекса. Установленная ст. 25 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" внесудебная процедура взыскания недоимки по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование, пеней и штрафов подлежит применению ко всем юридическим лицам независимо от их организационно-правовой формы. Данный Федеральный закон не содержит исключения в отношении бюджетных учреждений и не устанавливает правила о судебном порядке взыскания указанной задолженности. В этой связи положения ст. 239, 242.1, 242.3 - 242.5 БК РФ, предусматривающие, что обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ по обязательствам бюджетных учреждений производится по решению суда на основании направляемого в орган федерального казначейства исполнительного листа, не могут рассматриваться как устанавливающие судебный порядок взыскания с бюджетных учреждений страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, пеней и штрафов. Указанные положения БК РФ не могут расцениваться и в качестве основания для отнесения к подведомственности арбитражных судов дел о привлечении бюджетных учреждений к административной ответственности за правонарушения, рассмотрение которых в соответствии с гл. 23 КоАП осуществляется административными органами. При неисполнении бюджетным учреждением в добровольном порядке решения территориального органа Пенсионного фонда РФ, принятого в предусмотренном п. 3 ст. 25 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании" случае, или постановления о наложении административного штрафа данное решение (постановление) обращается к исполнению и направляется судебному приставу-исполнителю, который в силу п. 13 ст. 242.3, п. 12 ст. 242.4, п. 12 ст. 242.5 БК РФ осуществляет принудительное взыскание со счетов должника, открытых в учреждении Банка России или в кредитной организации. В случае отсутствия у бюджетного учреждения указанных счетов (учитывая, что нормы законодательства, устанавливающие внесудебный порядок взыскания сумм обязательных платежей и санкций, являются специальными по отношению к положениям гл. 24.1 БК РФ) соответствующий исполнительный документ подлежит исполнению органом федерального казначейства в порядке, предусмотренном ст. 242.3 - 242.5 БК РФ;
--------------------------------
<1> Вестник ВАС РФ. 2007. N 7.

3) взыскание налога (сбора), числящегося более трех месяцев за организациями, являющимися в соответствии с гражданским законодательством РФ зависимыми (дочерними) обществами (предприятиями), пеней и штрафов с соответствующих основных (преобладающих, участвующих) обществ (предприятий) производится, когда на счета последних в банках поступает выручка за реализуемые товары (работы, услуги) зависимых (дочерних) обществ (предприятий), а также налога (сбора), числящегося за организациями, являющимися в соответствии с гражданским законодательством РФ основными (преобладающими, участвующими) обществами (предприятиями), пеней и штрафов с зависимых (дочерних) обществ (предприятий) производится, когда на их счета в банках поступает выручка за реализуемые товары (работы, услуги) основных (преобладающих, участвующих) обществ (предприятий) (подп. 2 п. 2 ст. 45 НК РФ);
4) взыскание налога (сбора), пеней и штрафов с организаций и индивидуальных предпринимателей производится, если их обязанность по уплате налога (сбора), пеней и штрафов основана на изменении налоговым органом юридической квалификации сделки, совершенной такими налогоплательщиками, или статуса и характера деятельности этих налогоплательщиков (подп. 3 п. 2 ст. 45 НК РФ);
5) взыскание страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, пеней и штрафов со страхователей - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей производится в случае, если размер причитающейся к уплате суммы превышает: в отношении индивидуальных предпринимателей - 5 тыс. руб., в отношении юридических лиц - 50 тыс. руб. (ст. 25, 25.1 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации");
6) взыскание страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и пеней производится со страхователей - физических лиц (п. 6 ст. 22.1 Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний").
8. Пунктом 5 комментируемой статьи предусмотрено рассмотрение арбитражным судом других (помимо прямо указанных в п. 1 - 4 данной статьи) дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и отнесенных к компетенции арбитражного суда федеральным законом.
Речь идет о возможности отнесения к подведомственности арбитражного суда такого рода дел в будущем путем как внесения дополнений в АПК РФ (например, в комментируемую статью), так и принятия отдельного, отраслевого, дополняющего АПК РФ федерального закона.
Например, в соответствии со ст. 80 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <1> требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Между тем, учитывая, что в силу ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, и вне зависимости от того, кто обратился в суд с соответствующим заявлением (прокурор, уполномоченный государственный орган, организация или гражданин), требование заявлено в интересах неопределенного круга граждан и вне связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, трудно представить ситуацию, при которой такого рода дело подведомственно арбитражному суду.
Так, в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2006 г., утвержденном Постановлением Президиума ВС РФ от 7 марта 2007 г. <1>, на вопрос, каким судам - общей юрисдикции или арбитражным - подведомственны заявления прокурора о приостановлении деятельности предприятия, его структурного подразделения, о сносе строений, принадлежащих юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям, за совершение ими экологических правонарушений, дан следующий ответ: "Экологические правонарушения затрагивают не только интересы государства, но и интересы неопределенного круга граждан. Право граждан на благоприятную окружающую среду закреплено в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"... В соответствии с п. 1 ст. 11 названного Федерального закона... каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера... Требования об ограничении, приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом (ст. 80 того же Закона). Разграничение подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами осуществляется в зависимости от субъектного состава и характера спора. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суды рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из экологических правоотношений. Как следует из ч. 1 ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражным судам подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Поскольку дела по заявлениям прокуроров о приостановлении деятельности предприятия, его структурного подразделения, о сносе строений, принадлежащих юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям, за совершение ими экологических правонарушений, нарушающих права неопределенного круга граждан, не носят экономического характера, данные дела подведомственны судам общей юрисдикции" (вопрос 1).
--------------------------------
<1> Бюллетень ВС РФ. 2007. N 8.